6月2日，美国众议院金融服务委员会和农业委员会的共和党人联合发布了《数字资产市场结构法案（Digital Asset Market Structure Act）》（DAMS）的草案。该法案是迄今为止美国为数字资产监管建立新制度所做的最认真的尝试之一，这可能会一扫目前笼罩在加密货币和其他数字资产之上的其存在不确定性的阴霾。该法案由众议院现任多数党的共和党议员——金融服务委员会主席帕特里克．麦克亨利（Patrick McHenry）和农业委员会主席格伦．汤普森（GlennThompson）——牵头提出，尤其值得注意的是，在拜登政府的领导下，美国证券交易委员会（SEC）当前正在采取更加激进的执法态度。在此背景下，数字资产行业的领导者们对该法案表示了谨慎的乐观，一位领导者称DAMS是“一个合理的市场结构法案的良好起点”，另一位领导者则表示DAMS为代币（token）发行商提供了“一条合规之路”。如果获得通过，DAMS将扩大监管豁免，建立新的法律定义，并填补SEC和美国商品期货交易委员会（CFTC）之间目前存在的监管和执法空白——尽管这两家联邦机构没有明确的角色定位，但在数字资产监管方面最为活跃。

初期项目（Early-Stage Project）的扩大豁免

DAMS旨在解决要求初期代币项目遵守SEC关于代币发行活动的披露和注册要求所面临的困难，尽管许多人认为这不切实际。法案草案规定，任何首次发行的代币，如果在过去一年中的总销售额低于7500万美元，并且任何非认证买家（non-accredited buyer）的购买量在代币销售量或买家净资产中所占的比例都较小，则不受现行证券法的约束。但是，发行人必须满足一套“类证券（securities lite）”要求，如向SEC提交某些信息，包括年度报告和半年度报告，直到发行人的网络“通过去中心化认证（certified decentralized）”。最后，该法案规定，那些提供所谓“辅助服务（ancillary services）”——如为区块链网络提供用户界面，或更重要的，开发数字资产钱包应用程序——的公司不受SEC的直接监管。

新的中间地带——另类交易系统（Alternative Trading System）

DAMS直接针对被认为是数字资产平台最棘手的问题之一，即如何在初期项目成熟并充分去中心化之前对其进行监管。为了解决这个问题，该法案允许某些平台注册为另类交易系统。这一称谓将允许平台提供限定性数字资产——SEC不能仅以平台的交易资产是数字资产为由加以拒绝，但平台也必须遵守某些信息披露要求。

通过去中心化，摆脱SEC的监管

该法案将允许数字资产发行人证明与特定代币相关的平台既有功能性又足够去中心化，使其代币成为商品而非证券，从而不受SEC的监管。这旨在解决业界与SEC之间最大的争议点之一：一个项目或平台是否已经“足够成熟”，即其代币已经开始运营和发行，从而不属于投资合约证券。因此，根据DAMS，除其他情况外，当网络上的资产被用于传送价值、与网络应用程序交互或参与网络治理时，平台就是“功能性的”。当项目的初始支持者能够证明他们不再是该项目的主要控制者时，该平台就是“去中心化”的，这要求：（1）在过去一年中，没有任何一个实体对网络实施单方面控制；（2）代币发行者（或附属机构）拥有或行使的投票权未超过已发行代币的20%；（3）发行方在过去三个月内未实质性更改过网络代码或营销过网络；以及（4）在过去一年中发行的所有代币均由系统的“程序化功能”创建。

CFTC扮演更重要的角色

根据该法案的设想，一个成功的区块链项目的生命周期最终会以其代币被广泛分布的网络交易和使用而告终。一旦一个网络能够证明其功能性和去中心化，DAMS通常会使其代币豁免SEC的监管，并不将其作为证券，而是作为数字商品进行监管。在这一点上，起草者提升了CFTC在监管区块链网络和交易市场方面的作用。该法案将赋予CFTC“专属监管管辖权”，以监管新定义的一类代币市场参与者，即数字商品交易所、数字商品交易商和数字商品经纪人。该法案规定，支付稳定币（stablecoin）应被视为数字商品，因此受CFTC管辖。

上述各类实体都必须在SEC注册，并遵守严格的监管标准。数字商品交易所不仅要遵守一长串CFTC的“核心原则”，只允许上市“不易被操纵”的数字商品，并且必须披露代币的底层“源代码、交易历史和数字资产经济意义”。同样，除其他外，数字商品经纪人和交易商也必须遵守商业行为、利益冲突和公平交易准则，维持最低资本储备，并隔离客户资金。这些规定比其他任何规定都更有助于建立一个超越现状的数字资产披露制度。

最后，在适当的情况下，CFTC的监管权力应与SEC的监管权力保持一致。例如，“辅助活动”免受SEC监管，将与免受CFTC直接监管相呼应。

创新中的改进

法案草案为各机构制定了一项雄心勃勃的计划，以开展规则制定和市场研究，并在内部流程中强调创新。该法案将在SEC设立“创新和金融技术战略中心（FinHub）”，在CFTC设立“技术创新实验室（LabCFTC）”，并责成两家机构跟上新的金融科技技术，改善行业与各自机构的联系，并为机构领导层提供专业知识。此外，该法案还要求这两家机构对分散化金融进行联合研究。不可替代资产（non-fungible asset）虽然不是立法的重点，但被强调为未来关注的一个领域。草案规定美国商务部、白宫科学与技术办公室、SEC和CFTC共同研究不可替代资产，为未来的立法工作做准备。

政治共识将难以达成

预计该法案将面临SEC主席加里．根斯勒（GaryGensler）和众议院民主党人的反对。根斯勒就曾多次——包括在众议院金融服务委员会的听证会上——表示，数字资产监管和执法的主要问题不是缺乏清晰度，而是行业参与者不遵守已经出台的规则。与此观点一致，2023年6月5日，也就是在DAMS首次发布三天后，SEC宣布对数字货币交易所Binance提起诉讼，指控其在平台上虚假陈述交易控制和监督，并从事未经注册的证券销售业务。紧接着，SEC在第二天又对Coinbase提起诉讼，指控该公司的运营方式为未注册的证券交易所、经纪人和结算中心。这些诉讼清楚地表明，SEC对数字资产行业的对抗方法，可能与DAMS的发起人截然不同。

也许不足为奇，美国国会的民主党人对DAMS提案表示了怀疑，甚至是彻底的敌意。金融服务委员会的高级议员玛克辛．沃特斯（Maxine Waters）批评该法案的一些临时注册条款是对从事非法或不道德行为的公司的“免罪牌”。该委员会的斯蒂芬．林奇（Stephen Lynch）、布拉德．谢尔曼（Brad Sherman）等其他民主党议员指责DAMS削弱了SEC的职能，是对加密货币行业的赠品。

其他评论家已经开始提出实质性的担忧。一家公司在谈到法案对去中心化网络的拟议要求时指出，禁止平台运营商更改软件可能会阻碍必要的更改。在加密货币行业广受关注的刊物《Cointelegraph》上发表的一篇专栏文章将该法案描述为“具有分水岭意义的立法草案”，但指出它“无法为行业带来清晰的监管”。文章总结称，鉴于该法案在功能性和去中心化方面的标准，“任何级别的集中运营协议（也可以解读为大部分协议），将继续受SEC监管”。

展望未来

由于民主党控制着参议院，而且伊丽莎白．沃伦（Elizabeth Warren）等参议员被公认为“反对加密货币”，因此DAMS草案不太可能以目前的形式通过成为法律。不过，这是迄今为止数字资产监管改革方面最严肃的尝试，很可能会引发一场关于如何根据证券法管理数字资产的辩论。（编译自www.quinnemanuel.com）

翻译：程昱　校对：刘鹏